SOFA 환경 규정의 문제점과 개정방향


(1) 상시적인 환경조사 및 정보공유가 보장되어야 한다.


SOFA 환경규정의 미비로 인해 ‘상호통보가 필요한 환경오염사고가 발생’했을 경우 또는 ‘주한미군기지 반환 및 공여’할 경우를 제외하고 미군기지에 대한 상시적 환경조사와 정보공유가 보장되지 않고 있다.
미군기지 환경피해의 심각성에 비추어 오염을 최소화하기 위해서는 한국 정부 및 지방자치단체가 상시적으로 미군측과 환경협의, 환경정보교환, 환경조사, 치유조치 등에 관하여 적절한 조치를 취하는 것이 현실적으로 필요하다.
그러나 현행 환경정보공유 및 접근절차와 환경정보공유 및 접근절차 부속서 A 규정만으로는 ‘상호통보가 필요한 수준의 환경오염사고 발생’ 또는 ‘미군기지를 반환 또는 공여’할 경우 이외에는 주한미군기지 자연환경 및 생활환경현황, 주한미군기지의 사용과 운영으로 인하여 야기되는 환경오염과 환경훼손실태, 환경오염원 및 환경훼손요인 등에 대하여 상시적으로 모니터링하거나 정보를 공유할 수 없다.
상시적 모니터링을 시행할 현행 SOFA 규정이 없는 상황에서 한미간 미군기지 환경문제에 대한 상시적 모니터링 시스템을 마련하기 위한 새로운 합의가 절실히 요청된다.
미군기지의 토양오염, 지하수 오염, 수질 오염, 소음, 진동, 폐기물 처리 등 심각한 환경오염과 환경훼손의 실태가 현실적으로 판명된 이상 한국의 법령 중 보다 보호적인 기준을 적용하여 한국 정부와 지방자치단체가 미군기지 환경상태에 대하여 상시적으로 조사, 평가할 수 있도록 환경정보공유 및 접근절차를 보완하여 그 적용대상을 확대하는 등 법적 근거를 새로이 마련할 필요가 있다.


(2) 한국 환경정책을 반영한 주한미군 환경관리기준(EGS) 개정


현행 SOFA협정 환경보호에 과한 특별양해각서에 의하면 한미 양측은 주한미군의 환경관리기준(EGS, Environmental Governing Standards)을 주기적으로 검토하고 갱신함으로서 환경을 보호하는 노력을 하도록 규정되어 있다. EGS는 해외 주둔 미군의 환경정책을 반영하여 작성되고 있으며, 주둔국 정부와 협의를 통해 해외 주둔 미군의 EGS에 각국의 현실을 반영하고 있다. 독일 주둔미군, 일본 주둔 미군들에게도 이와 같은 환경관리기준이 존재한다.
2001년 체결된 특별양해각서에는 EGS의 검토와 갱신 기준으로 미국의 정책과 기준, 대한민국의 법령 중 보다 보호적인 기준을 참조하여 개발하도록 되어 있고 2년마다 한미간 검토가 이루어져야 한다. 그러나 현행 EGS는 2004년 3월 개정된 것으로 1997년 EGS를 갱신한 것이다. 한국측은 1998년 EGS 검토 의견을 주었고, 2년마다 검토하기로 하였으므로 2006년 환경부는 2004년 EGS의 개정 요청을 하였으나 미측은 미국방성 해외주둔군환경관리지침문서(OEBGD)가 전달되지 않았다는 이유로 개정이 지연되었다. 2007년 5월 개정된 미국방성 OEBGD가 전달된 후 환경부는 이를 토대로 EGS의 개정 의견을 준비하고 있다.
그러나 환경부의 개정 의견이 실제 EGS에 반영되는 경우는 별로 없다. 한미 양측의 법령과 기준 중 보다 환경보호적인 기준을 취하도록 되어 있지만, 2007년 미군기지 반환 과정에서 미측이 취한 입장과 태도로 보았을 때, 대한민국의 법령을 존중하는 환경 보호 정책과 EGS 개정에 이르지 않고 있음을 알 수 있다.
주한미군은 환경특별양해각서의 체결 취지와 내용에 부합하게 주한미군 환경관리기준을 대한민국 법령을 반영하여 개정하여야 하고, 이를 토대로 미군기지 환경사고를 예방, 해결해야 한다.


(3) 환경오염사고 통보의 기준과 정화의 기준을 동등하게 규정해야 한다.


환경정보공유 및 접근절차에 의하면 상호통보의 대상이 되는 환경오염사고의 경우 주한미군 시설 경계 양측에서 공공안전, 인간건강, 자연환경에 공지의 급박하고 실질적인 위험을 갖는 경우로 규정하였다. 그런데 환경보호에 관한 특별양해각서에 의하면 미측에게 치유가 요구되는 오염에 대하여 인간건강에 대한 공지의 급박하고 실질적인 위험을 초래하는 오염의 경우로 규정하고 있다. 공공안전, 인간건강, 자연환경에 위험을 초래하는 오염의 경우 확산 방지를 위해 신속히 통보하고 조치를 취하는 반면, 미측이 치유해야 할 대상으로는 인간건강에 제한시키고 있다.
이를 근거로 미군측은 오염사고로 인정할 수는 있으나 치유는 할 수 없다는 것이다.
한국의 환경정책기본법 제7조(오염원인자 책임원칙)에 의하면 “자기의 행위 또는 사업활동으로 인하여 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 야기한 자는 그 오염․훼손의 방지와 오염․훼손된 환경을 회복․복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담함을 원칙으로 한다”라고 규정하였다. SOFA 합의의사록 제3조 제2항에서 대한민국 정부의 관련 환경법령 및 기준을 존중하는 정책을 확인하였으므로, 환경보호에 관한 특별양해각서에서 규정한 인간건강에 대한 공지의 급박하고 실질적인 위험을 초래하는 오염을 해석함에 있어 한국법의 오염원인자 책임원칙에 부합하도록 합리적으로 해석하여야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 미군측은 인간건강에 위험하다는 것이 입증되지 않기 때문에 자신들이 치유할 대상이 아니라는 입장이다. 이에 통보의 대상과 치유의 대상을 구분하고 있는 이 조항은 개정되어야 한다.


(4) 정화의 기준을 분명히 명시해야 한다.


미군기지의 반환 과정에서 발견된 환경오염을 어느 수준으로 치유할 것인지 논쟁이 벌어진 바 있다. 한국측은 한국법에 명시된 기준에 따라 치유할 것을 요구하였으나, 미군측은 SOFA 규정에 명시된 “인간 건강에 대한 널리 알려진 급박하고 실질적인 위험”이라고 알려진 KISE(Known, Imminent and Substantial Endangerment to human health)를 기준으로 제시하였다. 한국 협상자들은 미군측이 제시한 기준의 실체와 자체적으로 작성한 검토보고서를 보여 달라고 요구하였으나 미군측은 이를 제출하지 않았다. 정체를 알 수 없는 기준으로는 환경오염을 치유할 수 없다.
미국 환경청(EPA)은 관련 법에 따라 700개가 넘는 물질들을 유해물질로 지정하였다. 한국은 토양환경보전법상 오염물질이 16종이다. 미국의 경우 유해물질이 토양에 누출된 경우 그 농도에 상관없이 정화의 대상이 되도록 하는 반면, 한국의 경우 일정한 농도 이상인 경우에만 정화의 대상이 되고 있다. 미국에 비해 한국은 정화조치가 요구되는 요건이 낮은 것이다. 그러나 미국법이나 한국법 모두 유해물질로 인한 오염에서 일정한 경우 그로 인한 위험에 대한 별도의 고려없이 정화조치의 대상이 되고 오염원인자는 이에 대해 책임을 져야 한다는 점에서 공통적이다.27) 미군측이 자신의 국내법을 따르는 문제는 별도로 하더라도, 한국법에 따라 오염을 정화하지 않는 것은 아주 단순하지만 한국법을 존중하지 않는 것이다. 2001년 SOFA를 개정하면서 환경조항이 신설된 이유는 아주 단순하다. 미군측이 한국의 환경을 보호하는 것이며 그 대상은 인간 건강만이 아니라 자연환경도 포함된다. 그렇기에 ‘합중국 정부는 자연환경 및 인간건강의 보호에 부합되는 방식으로 이 협정을 이행할 것을 공약하고, 대한민국 정부의 관련 환경법령 및 기준을 존중하는 정책을 확인한다’는 조항이 합의의사록에 신설되었다.
그러나 비용과 해외 주둔 기지 정책 등을 이유로 오염 치유를 하지 않는 것은 SOFA 협정에 환경조항을 신설한 취지에 어긋난다. 미군측은 오염 치유를 하지 않으면서도 자신들은 SOFA 규정을 성실히 충족시키고 있다고 말한다. 그렇다면 SOFA 규정이 잘못된 것이므로 이를 환경조항 신설 취지에 맞게 개정해야 한다.
해석상 다툼이 되는 애매한 조항들을 분명하게 개정해야 하며, 한국법령이 존중되는 방향에 따라 정화의 기준은 한국법이 되어야 하고, 이를 따르지 않을시 한국법에 명시된 행정적 처벌이나 형사상의 처벌도 이루어져야 한다.

(5) 미군기지 반환 과정에서 오염 치유 수준 등에 대한 ‘협의’를 ‘동의’ 또는 ‘승인’으로 개정해야 한다.


미군기지의 반환시 환경 조사와 정화를 규정한 부속서 A의 내용 중 특기할 사항은 미군측이 치유대상과 그 내용을 결정함에 있어 한국 정부와 거듭되는 협의를 거치도록 하였고 협의사항을 고려하여 치유조치에 들어가도록 한 점이라고 하겠다.
여기서 ‘협의’의 의미를 어떻게 해석하여야 하느냐가 문제된다. ‘협의’에 구속력이 있다고 보면 협의는 ‘동의’를 의미한다고 해석할 수 있고, 이러한 협의를 거치지 않거나 협의를 한 경우에도 협의조건을 이행하지 않은 행위는 위법하다고 보게 된다.
부속서 A 전체의 조문들을 종합하여 살펴보면 한미 양국의 당국자들이 한미 SOFA합동위원회, 시설구역분과위원회, LPP특별분과위원회, 환경분과위원회, 환경공동실무위원회 등 여러 그룹을 통해 지속적으로 교류, 협력하여 미군기지의 반환 및 새로운 공여지의 제공과 기지 이전이라는 막중한 임무를 수행하는 활동을 하게 되어 있다.
양측 모두 상호 협조와 협력 없이는 공동의 이해를 증진시킬 수 없는 관계에 있다. 특히 반환지의 환경오염조사의 결과 오염된 것으로 밝혀진 지역의 치유기준과 방법 등을 결정함에 있어서 그 결과에 막대한 영향을 받는 것은 기지를 돌려받게 되는 우리 정부이다. 대한민국 시민들의 건강과 안전이 관여된 문제이므로 치유의 기준과 방법 등을 결정함에 있어서 한국정부의 입장이 충분히 반영되어야 마땅하다고 본다. 그리고 협의의 구속력을 인정하지 않을 경우 오염원인자라고 할 수 있는 미국이 일방적으로 치유의 수준과 방법 등을 결정하게 되므로 심히 불평등한 결과가 초래될 수 있다. 그렇다면 동 합의서상의 ‘협의’는 구속력을 가지는 ‘동의’ 또는 ‘합의’와 같은 것으로 보는 것이 마땅하다.
부속서 A에서 미국이 한국과의 협의를 고려하여 치유의 수준과 방법을 결정하게 한 것은 해석에 따라 ‘협의’의 개념을 ‘동의’나 ‘합의’로 볼 여지도 있으나 보다 명확히 하기 위해 ‘협의’라는 용어 대신에 동의 또는 승인 등으로 고치는 것이 필요하다.


(6) 신속한 초기 대응을 위한 규정을 보강해야 한다.


환경정보공유 및 접근절차가 발효된 2002. 1. 18. 이후에도 미군기지 환경오염사고 발생 시 한국 정부와 지방자치단체는 미군기지 내 환경오염현장에 신속하게 접근하여 환경조사를 진행하지 못하고 있다.
한미간에 공유하는 환경오염사고 관리와 그에 따른 대응을 위해 사용되는 기본 과정을 규정한 환경정보공유 및 접근절차에 의하여 공동접근, 실사 및 모니터링을 요청하고 승인하기 위한 필요한 절차를 지키는 경우 사실상 신속하게 현장에 접근하여 필요한 초기대응을 하기 어렵다.
그러나 환경정보공유 및 접근절차에 의하더라도 지방자치단체 및 미군기지는 환경오염사고 발생 시 오염확산 방지를 위한 즉각적이고 적절한 조치를 취하기 위하여 상호 협력하여야 한다고 규정되어 있으므로 이를 법적 근거로 하여 미측은 환경오염사고의 발생 시 신속하게 지방자치단체 공무원의 미군기지 출입과 환경조사를 허용해야 할 것이다.
미군기지 환경오염사고 발생 시 긴급대응의 필요성을 인정할 수밖에 없다면 미군기지 환경오염사고 발생 시 신속한 기한 내에 지방자치단체의 미군기지 출입과 환경조사에 대한 협의가 이루어지는 등 오염사고에 대한 신속한 초기대응이 가능하도록 한미 간에 이에 대한 법적 근거를 보다 명시적으로 마련할 필요성이 있다.


(7) 미군기지 환경실태에 대한 정보의 공개가 이루어져야 한다.


현행 SOFA 규정에는 ‘상호통보가 필요한 수준의 환경오염사고 발생’ 또는 ‘미군기지를 반환/ 공여’할 경우 한미간 관련 정보를 교환하도록 되어 있다. 환경사고가 발생했거나 미군기지를 반환받을 때 그 실태에 대한 정보를 현행 규정에서는 환경분과위원회의 양측 위원장의 ‘공동 승인’이라는 조건을 달아, 대중과 언론에 공개하지 않고 있다.
환경정보공유 및 접근절차 5항과 부속서 A 7항에 의하면 모든 정보의 언론 공개나 대중 배포에 대해 환경분과위원회 한미 양측위원장의 공동승인이 이루어져야 한다고 규정되어 있다. 환경부는 반환 기지의 환경조사결과 등에 대한 정보공개 청구에 대해 이를 근거로 비공개 결정을 내리고 있다.
비공개 결정된 춘천 지역 사례에 대해 지역 주민이 행정소송을 제기하였다. 반환 대상에 포함된 춘천 주둔 미군기지인 캠프페이지에 대한 환경오염조사 주체, 일시, 항복, 내용, 결과, 처리 계획, 조사비용 및 비용부담주체에 관한 정보비공개결정처분취소 사건에서 1심28)과 2심29) 재판부는 부속서 A의 체결에 관하여 국회의 비준 동의를 받은 바 없고, 그 내용 또한 공여지 환경조사 및 오염치유와 관련한 조사 및 정보의 교환을 위한 절차의 합의일 뿐 국민의 권리, 의무에 관한 사항을 규정하는 것으로 볼 수 없고, 따라서 부속서 A는 환경분과위원회 양측위원회의 공여지 환경조사 및 오염치유의 절차에 관한 내부 지침적 성격의 합의서로서 일반 국민에 대한 효력이 있다고 할 수 없으므로 부속서 A의 규정을 근거로 하여 정보공개를 거부할 수 없다고 판시하였다.
결국 환경정보공유 및 접근절차의 제5항과 부속서 A의 제7항은 국민의 알 권리를 제한하는 근거가 될 수 없다. 따라서 환경정보공유 및 접근절차와 부속서 A의 모든 정보 공개에 있어 미측의 승인을 받도록 한 규정은 삭제되어야 한다.


(8) 반환 기지 환경 정화 책임을 회피하는 도구로 이용되는 SOFA 제4조를 개정하고 환경 조항을 본 협정에 명시해야 한다.


SOFA 제4조에는 “1. 합중국 정부는 본 협정의 종료 시나 그 이전에 대한민국 정부에 시설과 구역을 반환할 때에 이들 시설과 구역이 합중국 군대에 제공되었던 당시의 상태로 동 시설과 구역을 원상회복하여야 할 의무를 지지 아니하며, 또한 이러한 원상회복 대신으로 대한민국 정부에 보상하여야 할 의무도 지지 아니한다. 2. 대한민국 정부는 본 협정의 종료 시나 그 이전의 시설과 구역의 반환에 있어서 동 시설과 구역에 가해진 어떠한 개량에 대하여 또는 시설과 구역에 잔존한 건물 및 공작물에 대하여 합중국 정부에 어떠한 보상도 행할 의무를 지지 아니한다.”라고 규정하였다.
미군측은 이를 주한미군이 야기한 어떠한 환경오염에 대하여도 책임이 없다는 것으로 해석하고 있다. SOFA 환경분과위원회 미군측 위원장인 윌슨 대니얼 대령은 용산기지가 한국정부에 반환된 후 오염이 발견되었을 때 치유하고 비용을 부담할 것인가라는 질문에 ‘한미 SOFA 제4조에 언급된 것처럼 미군은 원상복원과 비용부담 의무가 없다. 이는 양국 정부의 합의사항이고 이를 따라야 한다’고 답변30)하였다. 또한 주한미군사령부는 2006. 7. 14. ‘기지 반환에 대한 주한미군의 입장31)’을 발표하면서 SOFA 규정상 원상회복의 의무가 없으며, 부가적으로 미국은 인간의 건강과 안전에 대해 알려져 있고 급박하고 상당한 위험요소가 되는 것을 치유하였기 때문에 SOFA상 모든 조건을 충족시켰다고 하였다. 즉 원상회복의 의무가 없지만 부가적인 조치로 KISE 기준에 부합한 조치를 취했다고 하는 것이다.
그러나 이 조항은 환경오염이나 정화와는 무관한 것으로 이미 헌법재판소의 판결을 통해 확인된 바 있다. 2000. 7. 용산기지 내 독극물 무단 방류 사실이 확인되어 이에 대해 SOFA 협정 제3조 제1항 및 제4조 제1항이 ‘군 주둔지역 내에서의 토지와 시설에 관한 미군의 관리권, 경찰권을 100% 인정함으로써 미군이 당해구역과 시설을 어떻게 관리하든지 간에, 혹은 오염된 형태로 우리에게 당해 기지와 시설을 반환하더라도 한국정부는 환경, 토지오염의 방지를 요청하거나 오염된 토지나 시설의 보상을 요구할 아무런 권한이 없도록 규정하고 있다’며 헌법소원을 제기했다.
헌법재판소는 2001. 11. 29. 관련 규정이 환경에 관한 사항을 규율하고 있지 않기 때문에 각하32) 결정을 내린다고 하였다. “이 규정들은 합중국군대에게 그 공여받는 바의 시설과 구역을 오염시킬 수 있는 권한을 부여하거나, 환경오염을 방치한 상태로 시설과 구역을 반환할 수 있도록 규정하는 것이 아니다”라는 것이다.
그럼에도 불구하고 미군측은 이 조항을 거론하며 원상회복의 의무가 없다고 한다. 이에 이 조항에 ‘환경에 관한 사항을 규율하는 것이 아님’을 밝히는 내용을 첨가해야 한다. 그리고 미군측 주장대로라면 합의의사록에 신설된 환경 보호 조항은 본 협정 제4조에 부가되는 수준이다. 이에 환경보호 조항, 환경 정화 조항 등을 본협정에 신설하여 ‘부가’적인 내용이 아니라 ‘독립’적인 내용으로 미군측이 반드시 이행해야 할 규정으로 만들어야 한다.


(9) 미군측의 정화 책임을 명시하여 그 비용을 부담하도록 해야 한다.


환경 사고 발생 시 기지 내부는 미군측이 기지 외부는 한국측(지자체)에서 조사와 정화를 실시하고, 기지 외부 조사와 정화 비용에 대해 국가를 통해 미군측에 배상을 청구하고 있다.
환경 피해 사례들의 처리 과정을 보면, SOFA 환경 조항이 신설되지 않은 2001년 이전 사건의 경우 미군측이 공동조사나 정화 책임을 회피하면 이를 요구할 근거가 없었다.
환경 조항 신설 후 벌어진 사건들의 쟁점은 미군기지로 인한 오염임을 입증하는 것이다. 기지 내부와 외부 조사를 통해 오염원이 미군기지임을 입증한 2001년 원주 캠프 롱 기름유출의 경우 미군측은 조사비용, 정화비용을 모두 부담하겠다고 합의서까지 작성하였고, 원주시는 1차 조사비용을 미군측으로부터 수령한 바 있다.
최근 들어 미군측은 이해할 수 없는 SOFA 규정들을 들며 비용 부담을 회피하고 있다. 2001년 원주 캠프 롱 기름 유출 사건에 대한 정화비용을 청구하자 미군측은 애초 합의와는 달리 SOFA 제23조 5항 (가) 대한민국 군대와 같은 수준으로 배상문제를 해결하는 것과 SOFA 제5조 2항 시설 구역 제공 시 대한민국은 제3자의 청구권으로부터 미군이 해를 받지 않도록 하는 것을 근거로 배상책임을 부인하였다.
SOFA 제23조 5항 (가)목은 대한민국 군대의 경우처럼 미군의 경우도 국가배상법 절차에 따라 청구권을 행사할 수 있다는 것을 말한다. 그러나 미군측은 이 조항을 들며 대한민국 군대가 소송을 통해 환경정화 비용을 부담한 사례가 없다는 것을 언급하였다. 거꾸로 대한민국 군대가 한국법에 따라 상시적인 점검과 조사, 자체 비용으로 오염 치유를 하고 있기 때문에 소송이나 송무 절차에 이르는 사례가 없다는 사실은 무시하고 있다.
SOFA 제5조 2항은 기지를 제공할 때에 적용되는 규정으로 시설과 구역을 제공할 때 대한민국 정부가 제3자, 즉 권리를 갖고 있는 자에게 충분한 배상을 하여야 한다는 것이다. 이를 기지의 유지, 관리시 발생하는 청구권에 대한 면제 조항으로 거론하는 것은 맞지 않다.
반환 미군기지의 환경 정화 문제가 쟁점이 되면서 KISE라는 정체불명의 기준이 제시된 후 미군측은 환경 사고의 책임을 KISE를 거론하며 회피하고 있다. 이처럼 미군측은 상황에 따라 여러 가지 이유를 들며 정화 책임을 회피하려 하고 있다.
미군기지는 한국정부의 소유이며 미군이 야기한 기지 내 환경오염은 손해에 해당하므로 SOFA 제23조 청구권 조항에 따라 처리되어야 한다. SOFA 제23조 5항은 미군의 공무집행 중 작위 또는 부작위로 인한 사고로서 대한민국 정부 이외의 제3자에 손해를 가한 것으로부터 발생하는 청구권을 처리하는 절차를 말한다. 6항은 공무집행이 아닌 경우를 규정하고 있다. 이에 미군기지의 환경사고로 인한 피해는 미군측의 작위 또는 부작위로 인한 사고이므로 청구권을 행사할 대상에 포함된다.
주한미군이 야기한 것으로 발견되는 환경오염에 대하여 미국이 환경오염조사 및 정화비용에 대하여 배상책임이 있다는 점을 명확히 하는 것이 필요하다.